深化“河长制”面临5大问题 完善顶层设计是关键

2017年04月21日 14:12新闻热点来源:中宜环科环保产业研究

“河长制”对于提高我国流域生态环境治理体系和治理能力现代化具有重要意义,不过在充分落实和发挥效能方面仍然任重而道远。就目前的情况来看,“河长制”推行还面临着意识、机制、政策和法律、资金投入以及效果保证等问题。如何解决?笔者有以下建议。

河长制

水环境综合整治本就是一项复杂的系统性工程,上升至流域层面,往往因跨区域、跨部门、多层级、跨时间等问题而更显复杂和艰难。长期以来,我国流域管理体制的碎片化特征严重阻碍了流域治理的开展和综合效果的实现,其主要体现在流域上下游各行政区之间权责利边界模糊,行政区内部水资源管理和水污染防治分离等。正是这一体制缺陷,一度导致乱占乱建、乱排乱倒、乱采砂、乱截流等问题频现,严重危及河流水生态健康及流域生态环境。

从河流水质改善领导督办制、环境保护问责制衍生而来的“河长制”,由各级党政主要负责人担任河(段)长负责辖区内河流治理,承担包括加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管在内的主要任务,将那些权属不清、分界不明显的流域及沿岸环境保护治理分片划入所属地方,明确责任到人,纳入政绩考核,有利于最大限度地发挥行政权力,实现各种资源的整合和调配,进而提高流域水环境治理的行政效率。作为具有中国特色流域治理机制改革的探索性实践,“河长制”对于提高我国流域生态环境治理体系和治理能力现代化具有重要意义。但要充分保证制度落地并发挥其效能,还需从顶层进一步强化和完善制度设计。

“河长制”推进流域治理诸多问题思考

意识问题——开发与保护两难调

经济活动往往环水集中,很多地方尤其是中西部地区,保护环境的积极性仍然难以与发展经济、提高GDP的诉求相抗衡,保护和开发两难协调。尽管“河长制”明确地强化了诸如实施离任审计、自下而上负责等考核问责内容,但“绩效评价考核”和领导干部综合考评“重要依据”的震慑力可否比肩政绩考核需待实践来检验。地方政府的利益冲动、城镇化的快速推进和经济的快速发展仍将是流域治理的隐忧。

机制问题——顶层缺集权

“河长制”全面推行,一定程度上避免了属地内“九龙治水”的困局,但在跨行政区特别是省际之间的流域治理及管理方面尚存空白。对比国际流域治理先进国家的经验,我国7个流域水利委员会虽然已经在最初的水资源开发利用管理职能基础上,不断完善了水环境治理和保护的职责和功能,但其作为水利部的派出机构,更多仍是在水利部权限范围内行使水资源管理的职能,缺乏立法赋予的高度自治权,区域协调及资源调配功能发挥有限,历史遗留问题责任主体难确认。

政策&法律问题——上下游难平衡

对于上下游之间利益的协调,基于“谁受益,谁补偿“原则的生态补偿,虽然积极的实践探索小有成效,但实际实施中往往因缺乏法律和政策工具支撑、中央和地方支出责任与补偿事权设置不对称、补偿主体和方式单一、流域上下游政府间基于平等、公平、民主的讨价还价机制和利益博弈机制尚未建立等问题,导致各方权责模糊、地方开展补偿有心无力等困局,各方积极性难以调动,制度设计远远不达预期。

资金投入问题——渠道单一,投入不足

流域治理属于区域公共治理的范畴,“河长制”仍具有政府单边治理的色彩。尽管近几年PPP模式在流域治理领域大力兴起,社会资本越来越多地参与其中,但总体来看,企业和第三方参与的程度仍较低。资金投入上,以各级政府财政投入为主要渠道的资金投入模式仍未改变。投资渠道单一,资金缺口大,成为制约流域治理的突出问题之一。

效果保证问题——按效付费,理想丰满现实骨感

“按效付费”是环境绩效服务合同的核心内容之一,是充分保障治理投入的最终环境效果得以实现的制度设计。但在实际执行中,由于政府传统的采购环境服务方式,设计、投融资、施工和后期的运营维护大部分采用碎片化管理,极有可能造成最终效果无人负责,每个环节都能找出免责或者减责的理由。PPP作为避免该问题行之有效的成功模式,在实践中却也面临政企双方责任难界定(如黑臭河道治理,企业治好了河道,但后期政府控源截污监管不到位,治理效果反弹,污染反复)、具体项目治理技术效果待检验、产出绩效标准无经验可依、评价指标体系和标准不合理、不完善、不清晰等难题。同时,相关制度也缺乏引入专业第三方机构对治理和维护效果进行评估的内容。

“河长制”深化推进流域治理制度设计建议

建立统一的流域治理协调机制,以流域统一管理为基础实施属地管理

在现行省、市、县、乡(镇)、村五级河长体系基础上,设立独立的流域综合管理机构,或对我国现有7大流域水利委员会进行赋权扩能。通过立法赋予其高度的自治权、财权和资源调配权,专门统筹负责流域环境管理与治理工作。对上直接服务于中央政府,对下重点弥补“河长制”在省际流域治理中的空缺。形成以流域管理为主导、属地管理为辅助的流域综合管理体制,实现全流域规划、管理、实施、考核“四统一”,在流域统一管理基础上细化属地管理的责任。

规划引导,制度设计,协调发展与保护的关系

(1)由流域综合管理机构牵头,委托专业机构研究建立流域调查评估指标体系及技术方法指南;(2)依托“河长制”体系,委托第三方机构全面摸排、调查、评估和跟踪流域水资源、水环境、水生态的现状和风险,建立档案,动态管理;(3)基于调查和评估结果,流域层面主导编制相互之间统一、配套、协调的流域发展规划与保护规划,通过河长制逐级落实;(4)优化地方政府绩效考核制度,特别是对敏感性区域,适当弱化或取消经济指标考核,通过制度设计,协调好发展与保护的关系。

完善生态补偿等相关机制建设,推进流域区际共治

一方面,充分依托互联网技术,构建流域上下游水量水质综合监管系统、水环境综合预警系统,建立上下游联合交叉执法和突发性污染事故的水量水质综合调度机制等,实现跨区域跨部门水质信息互通。另一方面,强化生态补偿相关机制及政策工具落实,从机制、政策工具、资金投入、立法等方面促进生态损害补偿制度落地,充分平衡上下游之间的利益:

针对流域生态补偿,在国家层面出台专门的法律,对水权界定、补偿原则、标准等进行明确。

强化中央政府在流域生态补偿中的责任分担和制度供给,完善流域生态补偿的系列政策工具,通过出台相关的环境经济政策,调动和激励更多社会主体参与到流域生态补偿;借助更为精细和科学的价格杠杆机制,筹措社会资金反哺上游地区。

充分引入市场机制,发挥市场在流域生态补偿资源配置中的决定性作用,综合构建政府、市场、社会多元主体协同参与的流域生态补偿机制。

通过中央政策补偿、流域内上下游政府通过协商共建产业园、智力补偿与人才培育、下游购买上游水力发电、生态旅游输出等方式,建立健全多元化的流域生态补偿体系。

探索建立流域生态补偿的民主协商机制。

充分发挥市场的作用,推进流域治理公私合作常态化

进一步推进政府职能向服务型政府转变,鼓励政府向社会采购生态公共服务,在流域水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复等领域广泛采取PPP模式,充分发挥市场的作用,吸引多元化主体参与流域生态环境治理。同时,积极培养志愿性、民间环境组织,完善流域治理中第三部门的参与机制等,综合推进流域治理公私合作常态化。

构建多元化流域治理投融资体系,保证流域治理资金投入

积极建立以财政资金为主导、市场多元化资金共同构成的多层次、多元化投融资体系,积极引导和鼓励社会资金进入流域治理。

进一步加大中央及各级财政对流域治理的资金支持力度,开辟专项资金;规范排污税(费)等专款专用;利用好水资源及污染处理收费价格机制,维持或补贴治理设施的建设和运行费用;

加大政策扶持力度,通过税收等宏观经济调控政策,提高环保企业的效益;

充分发挥市场机制的作用,积极拓展绿色信贷、融资租赁等新型投融资渠道在流域治理中的推广和应用,成立专门的流域治理专业投资公司或基金,提高治理资金的运作效率。

改革和完善流域治理招投标及按效付费考核等机制,确保环境效果实现

目前流域治理PPP项目中社会资本方的确定,主要是通过公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式进行。在实施过程中,需对原来的“低价中标”机制进行有保留的摒弃和改革,以促进和规范整个行业的健康发展。同时,不断探索完善流域治理项目的付费模式和机制,既要以保证环境效果的实现为终极目标,又要能充分调动社会及第三方主体参与的积极性。此外,要加紧根据不同项目类型,制定科学、可行、经济的评价指标体系和标准,注重过程考核与结果评估验收相结合,确保考核有科学依据。最后,因流域治理和管理相关考核指标的认定和标准都具有一定的专业性要求,也从公正性角度考虑,建议引入专业的第三方机构承担考核评估工作。

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