何悦:制定《重大事故环境风险防控和应对处置法》

2016年03月10日 14:29风险评价来源:中国环保网

2015年8·12天津港大爆炸事件,不仅造成160多人死亡和巨大经济损失,还造成极为严重的生态环境后果。我国各地接连发生的安全事故及引发的环境污染和生态破坏事件,标志着我国已经进入环境高风险期。

中共中央通过的《关于十三五规划的建议》提出:健全预警应急机制,坚决遏制重特大安全事故频发势头。建立风险识别和预警机制,以可控方式和节奏主动释放风险,重点提高财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力。因此,研究制定重大事故环境风险防控和应对处置法,成为当前的紧迫任务。

何悦:制定《重大事故环境风险防控和应对处置法》

自2005年吉林石化双苯厂爆炸事故发生以来,我国因重大事故引发的环境污染、生态破坏问题明显增多,平均一天发生一到两起突发环境事件,仅2013年全国突发各类环境事故712起。

一、立法的必要性

第一,突发环境事件处置存在法律空白和滞后。尽管《国家突发环境事件应急预案》对各级政府和相关部门的职责做出规定,但规定过于原则,缺乏法律约束力。天津港8·12爆炸和2005年松花江事故引发的水污染,都是典型的由安全生产事故处置不当引发。

第二,环境风险控制要求缺乏法律依据。一是环境风险评估法律依据不足;二是环境安全隐患排查治理和环境风险防控措施要求于法无据;三是环境风险预警制度尚未建立。

第三,突发环境事件应急准备制度存在空白。虽然环保部出台了环境应急预案管理的规范性文件和预案编制指南,但是这些文件的法律位阶过低,对政府和企业缺乏约束力。尽管《突发事件应对法》施行七年,仍缺乏关于预案宣传教育和演练培训的细化规定。此外,环境应急资源调查管理制度处于起步阶段。

第四,应急处置程序和要求亟待完善。《突发事件应对法》和《国家突发环境事件应急预案》对于应急处置的程序和要求过于原则,部分规定不能适应新形势的需要。

第五,突发环境事件事后恢复制度不健全。一是环境损害评估和分担制度存在诸多问题;二是污染治理和生态修复制度缺失,对于污染治理和生态修复的主体、组织实施、效果评估、费用支付等缺乏规定,导致大部分重特大事件未开展污染治理和生态修复。

第六,企业安全管理和环境保护工作严重脱节。目前部分企业把安全生产、职业卫生和环境保护的管理结合起来,成立安环科或处室等统筹处理。而在实际行政监管中,具体的法律依据是以《安全生产法》、《职业病防治法》为代表的安全生产法律体系和以《环境保护法》为代表的环境保护法律体系,具体的监管由安全生产监管部门和环保部门分头进行,导致监管出现空隙或者不协调。

二、立法建议

基于上述,建议制定《重大事故环境风险防控和应对处置法》(以下简称《防控处置法》)。具体建议如下:

(一)指导思想

由于安全管理和环境保护工作密切相关,《防控处置法》应将重大事故的风险防控和突发重大事故引发的环境事件的应对处置紧密结合起来;将安全管理部门的管理工作与环保部门的应急处置工作有机结合起来;改革安全管理的多部门分管体制,为形成统一、严密、高效的安全监管和环境风险防控应对处置体系提供有力的法律保障。

(二)应对处置制度

重大事故引发环境风险的应对处置制度包括:(1)应急预案制度。应当在环境风险评估和开展环境应急资源调查的基础上,规定应急处置措施。(2)风险预警制度。明确可预警突发环境事件的情形、预警条件、预警分级、预警措施等,做到早发现、早预警、早应对。(3)信息报告和信息公开制度。应规定发生或可能发生突发环境事件时必须报告的信息内容;应及时做到信息公开,防止谣言干扰。(4)应急处置制度。应规定突发环境事件分级、应急处置措施的启动条件、启动主体等应急程序,明确政府、部门和企业的职责或义务等。(5)事故调查和责任追究制度。明确事件调查程序的启动条件、调查内容,建立约谈、限批、黑名单、挂牌督办等追责形式。(6)环境损害评估制度。应规定应急处置阶段评估工作的启动条件、评估工作程序、评估报告和结论等。(7)环境损害分担和执行制度。(8)灾后恢复制度。在科学评估基础上,确定受灾地区的土地等用途,建立科学可行的灾后恢复规划和灾后恢复的资金筹集等。

我国已进入环境高风险期,抓紧制定《防控处置法》已经成为当务之急。目前,天津大学法学院与清华大学、最高法、最高检、环保部等单位组成专家起草工作组,并完成初步的法律草稿。因此,强烈建议全国人大常委会和国务院将制定《防控处置法》补充列入2016年的立法计划,并尽快完成相应立法工作。

(三)环境风险防控制度

风险防控是环境保护的基本原则。《防控处置法》应当体现环境风险防控原则,并建立相应制度,具体制度包括:(1)统一的监管制度。应整合现有安全、环保、交通公安等各部门和机构涉及安全生产管理的行政监管职能,建立统一、独立的监管体制。(2)统一的评价制度。应整合环境影响评价、安全生产预评价、职业卫生预评价、消防安全预评价等。(3)统一的“三同时”制度和验收制度。协调和整合环境保护、安全生产、职业卫生、消防安全等的“三同时”及其验收工作,形成安全管理和环境风险防控一体化的工作格局。(4)科学的项目选址制度。科学慎重确定存在重大事故风险项目的选址,科学设计规范企业的环境安全防护距离和生产安全防护距离,切实保护周围居民和环境的安全。(5)强制性的企业安全风险保险制度。凡是没有参加强制保险的有毒有害物质生产、经营、使用和储存单位,不得进行运营。(6)有毒有害物质登记制度。将化学品环境安全监管的污染物排放与转移登记制度与化学品的生产和上下游转移登记制度有序衔接,形成体系化的有毒有害物质安全生产和环境保护登记制度。(7)事故等级制度。建立统一的科学的安全事故等级制度,为重大事故的科学应对处置奠定良好基础。(8)环境风险评估制度。建立与安全事故等级制度相适应的环境风险评估制度。(9)安全隐患排查治理制度。(10)安全环保执法制度。积极推进涉及危险物质的安全生产和环境保护一体化执法,防止执法中的漏项和重复执法,提高执法效率。(11)科学清晰的法律责任制度。

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