被上海市长称为“重大课题”的这件事,虹桥街道爱建居民区是如何成功做到的

2017年12月29日 09:46行业动态来源:http://www.hb114.cc

12月25日下午,上海市委副书记、市长应勇深入社区、企业调研生活垃圾分类工作。应勇指出,垃圾综合治理是上海超大型城市必须直面而且要下大决心解决的重大课题。据媒体报道,他调研的其中一个点就是虹桥街道爱建居民区。此前,爱建居民区成功有效进行垃圾分类的报道已见诸报端,并引起社会积极反响。

在公众环保热情高涨的今天,垃圾分类无疑是一件令人拍手称赞的好事。但实际上,推行垃圾分类并不容易,在很多成功推行垃圾分类的国家和地区,几乎都曾经历过异常艰苦的“垃圾战争”。例如,瑞典在培养国民垃圾分类意识上足足花了一代人的时间,对于那些偷懒不愿意分类垃圾的人,瑞典政府甚至重新设计了垃圾容器来提高扔垃圾的难度;在日本,东京江东区政府也曾与其他区展开“垃圾战争”,反对其他区垃圾进入本区境内。因此,爱建社区有效推动垃圾分类的案例,也就更具有了标本意义。

积极行动者:垃圾分类成功背后的个体基石

在城市基层治理中,居民可以分为四种类型:破坏者、搭便车者、利益相关者、积极行动者。在以追求个人利益最大化的逻辑中,集体行动的困境直接导致了公地悲剧的诞生。聚集多种垃圾的垃圾桶和垃圾站,一定程度上也是一种微型公地悲剧。不少社区试图推行垃圾分类,却以失败而告终。其根本原因在于积极行动者的缺席。但在爱建居民区,我们看到的是居民成了推进垃圾分类的积极行动者。

这是如何形成的呢?

积极行动者的成长不是一蹴而就的,它是通过有效的家庭教育、社区教育、宣传倡导、法律规范等多种途径催生出来的。调研发现,爱建居民区2011年曾搞过一次垃圾分类实验,由于政府管理与社区垃圾分类实践对接上的错位,直接导致了实验的失败。但这为后来的垃圾分类奠定了一个非常好的铺垫和基础。其次,该居民区的很多居民有对发达国家垃圾分类的直接体认。他们对垃圾分类的生态价值有着非常清醒的认识,这为垃圾分类的成功推行奠定了广厚的观念基础。但是,积极行动者还不是先前的实验和生态环保观念直接催生出来的。积极行动者的诞生,首先得益于社区党组织的动员和倡导,其次直接得益于各种有效的治理机制的创新。挖掘积极行动者诞生背后的治理机制,形成一套可复制、可推广的治理方法,是关注爱建居民区垃圾分类有效推行的重要议题。

党建引领+居民自治逻辑:垃圾分类成功背后的治理逻辑

垃圾分类不只是一个生态议题,也是一个重要的治理议题。在多重复杂的垃圾治理道路中,有三种治理逻辑尤为重要。

第一,政府干预逻辑。

政府干预是导致垃圾成功分类的前提。在韩国以及不少西方国家,垃圾治理的基本逻辑是政府干预。政府干预可以将垃圾治理纳入到法治化的轨道上,确立市民最为基本的行为规范。由于垃圾分类行为个体“成本-收益”的模糊性和不对等性,完全市场条件下的垃圾分类行为难以形成,因而,需要借助政府干预理论考察政府行为对民众垃圾分类行为的影响。在我们掌握的人类垃圾分类历史中,缺乏政府强力干预下的自动性的垃圾分类是极为罕见的。特别是当垃圾生产与垃圾处理成为一个严肃的公共议题时,垃圾分类更是得益于政府的强力干预。

第二,利益相关逻辑。

把垃圾分类转化为一个利益相关议题,与每个个体的生活直接联系在一起,是促进垃圾分类的一个重要秘诀。日本东京是通过利益相关逻辑促进垃圾分类的代表性城市。一位日本人这样说道:50年前,东京是一个垃圾城市,垃圾只能填埋,并且只有一个处理厂,后来处理场所在区居民抗议,并决定每个区产生的垃圾由本区处理。每个区建设垃圾处理厂曾遭到居民反对,有些区打了10年官司才开始建设,有些工厂与居民开了100多次说明会。通过长时间平稳运行、信息公开、邀请居民参观等努力,工厂和居民有了信赖关系。当前,东京每一个区几乎都拥有垃圾处理厂,这样一种规划,直接将垃圾问题本土化、地方化和邻里化了。利益相关逻辑塑造出来的是较为理性、平和的利益相关者,建立在利益相关者之上的治理机制往往也是比较持久的。

第三,党建引领+居民自治逻辑。

当我们将目光聚焦于虹桥街道爱建居民区的时候,欣喜地发现,通过党建引领+居民自治的逻辑,也可以促成良好的垃圾治理和严格的垃圾分类。 此外,在党建引领+居民自治逻辑中诞生出来的垃圾分类,更加充满着令人兴奋的治理能量和善治愿望。在此过程中,党建引领不是简单的口号引领,而是脚踏实地、富有成效的价值引领、议题引领与平台引领。虹桥街道爱建居民区以获得国家级科普示范小区称号为契机,2017年,积极打造绿色家园品牌,深入推进居民垃圾分类规范化工作。特别是在基层党组织引领下的三会制度、居民参与制度、志愿者制度等,都为垃圾治理奠定了坚实的自治基础。党建引领+居民自治的逻辑,是中国基层治理的最大特色,也是当代中国能够在快速转型和快速发展中保持稳定、有效之格局的终极秘密。脱离了党建引领的基层治理会迷失方向,脱离了居民自治的基层治理会缺乏根基。只有将两者结合起来,才能真正构建具有中国特色的基层治理格局。爱建居民区成功地将这一逻辑运用于垃圾分类与垃圾治理之中,起到了意想不到的治理效应。

五大机制:垃圾分类成功的运行机制

第一,共识凝聚机制。

爱建居民区之所以能够成功推行垃圾分类,共识凝聚机制是至关重要的。原来,爱建居民区的中华别墅区有前后两个垃圾站,居委干部认为,既然搞垃圾分类,就索性搞彻底,撤销后面的垃圾站,全部集中在小区前面的分类垃圾站。但也有人担心,这可能会让后排居民感到不方便。可在随后的民意调查中,这一顾虑被打消。今年4月起,中华别墅区垃圾分类宣传动员工作启动,居委会向每家每户发放了意见征询表,同时利用支委会、居代会、楼组长会和上门宣传、海报张贴、微信号等多元宣传方式,来推广绿色环保理念,告知分类工作要求。居民区书记徐秀这样说道:“没想到民意反响非常好,居民们都赞同取消后排那个垃圾站。95%的居民都认为垃圾分类是好事,就应该这么做,看来是得人心的事。”在凝聚共识的过程中,有三点极为重要:一是基层党组织对社区治理基础、社区公共意愿以及社区公共议题的分析与提炼。二是基层党组织、居委会在社区进行的民意调查、民意收集和民意归纳。三是社区对垃圾分类的宣传。

第二,示范带动机制。

示范带动机制,将垃圾分类行动从一部分人逐渐扩展到所有居民,将不遵守规则者、搭便车者以及消极的行为者,拉入了积极行动者的队伍中来。爱建居民区按照制度设计,每户居民需从源头分类、定时定点投放。早上7:30—9:30、晚上6:00—8:00是垃圾集中投放时间。居委会为此组建了一支由党员、楼组长、居民骨干和物业人员组成的40人志愿者队伍。每天早上7:30—晚上20:00轮班在小区垃圾房前蹲点督促,劝导居民对混装垃圾进行分类,亲手示范如何投放。示范带动机制是爱建居民区垃圾分类成功推行的一大秘密。

第三,内生压力机制。

在中国社区中垃圾分类的背后,党建引领+居民自治的逻辑孕育出来的,不是外生控制和惩罚机制,而是具有中国特色的内生压力机制。如果内生压力机制与政府干预机制、利益相关机制相结合,中国推行垃圾分类的时间会大大缩短。这一内生压力机制在制度和规则上的体现如下:(1)建立数据统计机制,通过志愿者的蹲点值守,详细记录每次居民垃圾投放、分类情况,形成数据记录册,实时掌握小区垃圾分类动态情况。(2)设置红黑榜公示家庭垃圾分类情况,根据数据记录,定期公布垃圾分类红黑榜,表彰分类良好的家庭,督促分类不彻底的情况,促进居民垃圾分类习惯形成。(3)建立大件垃圾定点堆放“双告知”制度。通过两次告知,即居委上门告知和物业收费时告知,通过向装修住户发放告知单,明确定点堆放要求,提醒装修期间安全事项和房屋法规宣传。内生压力机制不同于冷漠的外部监控机制和外部惩罚机制,是党建引领+居民自治这一中国治理逻辑的必然产物。无论是在熟人社区还是“熟悉的陌生人”社区中,内生压力机制都是通过面子机制、声誉机制得以发挥其效力的。

第四,专业辅助机制。

垃圾分类,不是简单地将垃圾分为可回收垃圾和不可回收垃圾两种。现代社会对垃圾治理的要求是非常高的,其分类标准更加严格,其分类方法更加专业。所以,垃圾分类既是一项居民参与性的治理任务,也是一项专业性的治理任务。在这一背景下,虹桥街道积极推动专业化社会组织对爱建居民区垃圾分类介入和指导。在推进实施小区垃圾分类的过程中,爱建居委还积极与社会组织开展联合,引入专业力量,增加工作效能。例如,将小区活动室的屋顶改造成菜园,实施党员志愿者包干管理,收集餐前垃圾制作酵素肥料和酵素产品,用于菜园施肥,蔬果成熟后为小区孤老、高龄老人开展爱心送菜。通过“一平米”菜园这个小小环保实践载体建设,让居民切实感受到垃圾分类资源再生循环的实际过程。爱建居民区成功地推行垃圾分类,也得益于社会组织的技术指导和专业化辅助。专业辅助机制将社区中专业化程度较高的议题和事项,转化为一种积极的治理能量和治理成果。

第五,政社对接机制。

过去,很多社区垃圾分类之所以不能持续性推进,一个极为重要的原因就是缺乏政府环卫部门与社区垃圾分类的成功对接。爱建居民区也有过类似的经历。在2011年,爱建小区曾推行垃圾分类,一开始也是轰轰烈烈的,可后来居民发现,自己辛辛苦苦前端分好,垃圾车一来,轰隆一下又混在一起了,积极性大为受挫,最后垃圾分类不了了之。政社对接机制对保证社区垃圾分类的可持续性推进是极为关键的。反过来看,社区垃圾分类也将会带动政府垃圾处理工作的改进。垃圾分类将直接驱动政府环卫部门垃圾治理理念、垃圾治理流程以及垃圾治理体系的变革。

垃圾分类成功推行的启示

垃圾分类的生态效应和治理效应,是令人震惊的。在爱建居民区,厨余垃圾变成酵素做了肥料后,最直接的结果就是垃圾减量了。统计显示,中华别墅区的厨余垃圾从分类前的195桶缩减为135桶,环比减量29%。居民区还推行“菜篮子摇起来”,买菜不用塑料袋,塑料袋由此减量50%。有人推算,如果一个特大型城市中一个区级范围内的垃圾生产量减少百分之十,环卫部门将节省500万元的投入。那么,爱建居民区垃圾分类成功推行带给我们哪些启示呢?能否从中总结出一些经验或规律使垃圾分类在更多社区得以推广呢?

一是社区善治定律。从爱建居民区成功推行垃圾分类的五项机制中,可以得出如下结论:党建引领+居民自治+政府治理+社会组织参与=社区善治。其中,党建引领是政治保障,居民自治是主体保障,政府治理是外在保障,社会组织参与是专业保障。 党建引领将社区中的多种组织(例如居民委员会、业委会、物业公司、群众团队、志愿者组织等)有机地整合起来,为各种议题的解决缔造了一个协商共治的平台。居民自治则直接导致了大规模的积极行动者的诞生。政府治理实现了政府与社区的有效对接,把社区治理的积极成果转化为整个城市、整个社会的治理成果。社会组织参与为社区治理提供了专业化的知识和方法。以上四者的有机融合和相互合作,构成了中国社区的善治形态。这是爱建居民区成功推行垃圾分类的第一大启示。

二是“垃圾分类+”可以成为城市治理的重要支点。垃圾分类改变的不仅仅是生态,还有人的观念与行为以及整个社会的治理文化。阿基米德说:给我一个支点,我将撬动整个地球。垃圾分类也可能是成功撬动社区治理和社会治理的绝好支点。比如,爱建居民区在成功推行垃圾分类的过程中,就孕育出了“垃圾分类+”的治理格局,如“垃圾分类+环保、垃圾分类+帮困、垃圾分类+社区教育、垃圾分类+熟人社区构建、垃圾分类+邻里冲突调解、垃圾分类+志愿服务,等等。社区是一个关联主义的空间,比如,社区中的物权是关联性的,社区中的议题与居民的生活是关联性的。所以,在推动社区治理中,选择牵动社区各个要素的“支点”就显得异常重要。 反之,如果没有支点,社区治理者就容易陷入治理盲点,失去方向,社区工作人员也容易陷入琐碎事务的汪洋大海,疲于奔波。垃圾分类就是典型的连接型支点,它不仅能够将不同的居民、不同的社区组织连接起来,还能将政府与社区、社区与整个社会连接起来。随着上海以及其他城市中各区域间、各群体关联和互动程度的提高,生态安全已经成为所有人关注的议题,通过物理隔绝以保证空气安全、水质安全以及生态安全的时代已经一去不复返了。垃圾分类、环保和生态治理,也很可能将成为撬动城市社会治理和社区治理最为有效的支点。

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