加强生态审计 守护绿水青山

完善法律法规,建立统一评价标准,打破制度和部门壁垒

2019年03月08日 10:05环境规划来源:http://www.hb114.cc

全国人大代表马玉红两会期间提出,在污染防治攻坚战中,自然资源资产审计(以下简称生态审计)起到了一定助推作用,促进了一些部门环保整改。

目前,国家推动的领导干部自然资源资产离任审计正在全国范围内不断开展。但从审计探索实践来看,特别是在推进基层生态审计过程中,还存在着诸多困难,不利于生态审计深化发展。就此,本报记者采访了国家审计署审计宣传中心调研员孙现富。

●生态审计最大的困难是“取证难”

●建立联席会议制度,寻求成员单位协助

对话人:国家审计署审计宣传中心调研员孙现富

采访人:本报记者李贤义

生态审计推进存在哪些困难和阻力?

《审计法》《环境保护法》等尚待明确生态审计的目标和要求,解决法律缺失问题

中国环境报:根据法律规定,国家审计是一种法定审计,被审计单位不得拒绝。作为新时期审计机关一项全新的审计工作,生态审计是否会存在阻力?

孙现富:自然资源资产审计也称生态审计,简单地说就是给领导干部算自然资源与生态环保账,同经济责任审计一样,成为服务干部监督管理的重要手段。生态审计不再只盯账本,绿水青山将全部纳入审计视线。

但目前,生态审计所需的法律法规不完善、不具体。像《审计法》《环境保护法》等都没有明确生态审计的目标和要求,在法律上有一定缺失。

再如,目前国家尚未专门针对湿地资源进行立法,国家层面仅有国家林业局颁布的《湿地保护管理规定》,规定明确的责任主体是县级以上地方人民政府林业主管部门,对于开展镇级党政主要领导干部自然资源资产审计时,无法确定定性依据。

此外,《水污染防治法》第二十条仅提到“国家实行排污许可证制度……排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定”,现实中尚需尽快出台相关规定,避免审计依据不明确。

因此,生态审计强制性、权威性受到挑战,特别在基层,平级审查很难。同时由于审计对象都是党政机关和企事业单位的“一把手”,如果没有很强的担当精神,真的很难胜任。

2016年,山东省胶州市审计局自然资源资产审计中心在与被审计单位领导交流时,一开始这名领导就显得很不耐烦,认为有些内容审得过严过细。当看到60多页的审计报告反映出80多个问题时,更是火冒三丈,把审计报告摔到桌子上,甩门而去。虽然事后这名领导赔礼道歉,但还是给参与审计的人员留下阴影。

此外,生态审计所需的一些法律法规未更新、有冲突。像某市在推进河道治理过程中,由林业部门牵头实施河滩河堤造林绿化,起到水土保持、涵养水源的作用,但1988年国务院发布《中华人民共和国河道管理条例》规定“在河道管理范围内,禁止种植树木等影响行洪”。水利行政主管部门是河道主管部门,林业部门是河道绿化的主管部门,能否依据30年前的法规来评判现实,水利和林业应采取什么措施,这些都给审计定性增加了难度。

中国环境报:生态审计是否会遇到部门壁垒、取证不畅等问题?

孙现富:由于生态审计触及相关部门履职情况,因此在部门配合方面也经常比较尴尬。

山东省胶州市审计局自然资源资产审计中心在对某镇党政主要领导干部进行自然资源资产离任审计时,需要从县级主管部门处取得相关数据资料作证据。县级主管部门虽不是本次项目被审计单位,但对提供资料,特别是监测数据方面的资料存在抵触心理,但同时又畏惧审计真实性的要求,因此往往是对审计部门推脱,造成生态审计的主观性困难。

生态审计经常面临制度壁垒、部门壁垒,特别是在生态审计试点阶段,自然资源部和生态环境部尚未成立,各类资源的管理分属不同部门,例如水资源的开发建设、管理保护、污染防治等分散在水利、环保、城建、水文、卫生、畜牧等多个部门,职能交叉、推诿扯皮等情况,给审计取证增加困难。

此外,有的单位业务数据库存储于上级主管部门,例如国土地理信息系统图斑多存储于省级国土资源厅,市县审计机关无法从同级国土部门取得相关资料,也不能越级取证,制度壁垒导致取证渠道不畅,这是开展生态审计的客观性困难。

审计人员面临哪些挑战?有什么好建议?

传统审计方式难以满足现实需要,应建立深入协作机制,自上而下畅通工作渠道

中国环境报:和以前相比,新时期的生态审计有哪些特点?

孙现富:生态审计最大的困难是“取证难”。当前,传统审计方式已不能满足生态审计需要,审计技术手段急需创新,审计证据不再仅仅是账套、凭证,更多的是被审计单位业务资料和数据。

有人认为,审计就是坐在办公室查账本,工作很轻松,但其实生态审计的忙碌堪比街道办。

山东省胶州市审计局自然资源资产审计中心在一次水资源审计中发现,在排除了自然因素影响的前提下,全市的排水量明显高于供水量。

为查明真相,工作人员把地税数据、自来水数据、取水许可数据三者关联对比,一共筛查了3000多个非法取水疑点,再与水利部门一起进行核查,才最终查出非法私采地下水案件。

由于自然资源涉及领域广泛,导致审计人员需要边学边干,审计难度大与审计人力少的矛盾突出,审计质量和效率不高问题明显。同时各领域各层级法律法规制度政策交叉,审计人员难以系统理顺掌握法律法规全部条文,容易出现审查漏洞,有时出现将同类问题归属给不同主体的现象。

例如未批先建问题,有的自然资源资产审计报告反映的是国土部门的问题,有的则在地区党政领导干部自然资源资产审计报告中体现,归属主体不准确使整改找不准抓手,实施不顺畅。目前,由于各地区问题表现不一,缺少统一的评价标准,生态审计评价存在一定困难。

就单一问题而言,评价也存在困难。例如随着各地打响蓝天保卫战,大气排放标准提档升级步伐加快,出现被审计期间的同一指标评价标准出现多次变化。一些地区环保部门虽对企业大气污染防治措施督促升级改造,但在线监测设备却未及时更新匹配,存在无法监测的情况,导致所需数据缺失或不准确而无法评价。

同时,被审计领导任职期间与人工监测时间也不能完全一致,或因环境污染问题存在滞后性,难以用现在的环境状况评价过去。

此外,由于此前资源环境相关基础数据欠缺,审计人员有时为查找资源环境监管不严不实的问题,需要到企业生产、排污一线去探查。从某种意义上讲,类似的情况,使审计往往局限于治标,难以在系统治本上发挥作用。

譬如河流污染问题,需深入查找污染的原因,是否存在企业偷排、农业污染,是否未建设污水处理厂等,一般会直接前往企业查看污水处理设备运行情况、排污口设置情况等。而监督污水处理设备运行是生态环境部门的责任,入河排污口设置管理职能由水利部门划转至生态环境部门,审计部门在查看过程中,若发现问题再移送生态环境部门处理,这种做法仅是解决了单个问题,并未对相关部门提高监督执法能力有较大促进作用,主管部门缺位现象依然存在,很难从根本上改变现状。

中国环境报:针对当前存在的问题,您有哪些好的建议?

孙现富:坚持“依法审计”是审计工作的根本原则,在现阶段法律法规不完善的情况下,生态审计可依据相关政策执行,像“水污染防治行动计划”“大气污染防治行动计划”“土壤污染防治行动计划”“河(湖)长制实施方案”等。针对暂时找不到准确依据的问题,也不能放任不管,应及时形成审计专报,促进制度措施出台,堵塞制度漏洞。

山水林田湖草是一个生命共同体,自然资源部和生态环境部(以下简称两部)的相继成立,为生态审计解决了不少现实困难,今后在以下两方面亟待加强。

一是应在两部的部门规章中明确,有义务向审计部门提供相关业务资料和信息系统电子数据,并保证数据真实有效。

二是建立审计署与两部数据共享或定期交接制度。

在此基础上,还应在审计署和两部之间建立深入协作机制,畅通自上而下审计工作渠道。

同时为应对“取证难”,审计部门应建立联席会议制度,寻求成员单位协助;积极与被审计单位沟通,普及生态审计法规政策。

此外,还要创新使用新的审计手法,将传统审计方法与环境监测、环境评价、大数据审计等专业知识有效结合,创新使用新的数量分析方法和质量评价方法。在应对“评价难”的问题上,应积极采纳联席会议专家的意见和建议,明确评价指标体系中相关指标的等级划分区间,逐步形成监测数据交接制度,完善评价所需的基础数据。

编辑:yunying01
我要投稿
版权与免责声明:
  1. 凡本网注明"来源:环保114"的所有作品,版权均属于环保114,转载请必须注明环保114,www.hb114.cc。违反者本网将追究相关法律责任。
  2. 本网转载并注明自其它来源的作品,目的在于传递更多信息,并不代表本网赞同其观点或证实其内容的真实性,不承担此类作品侵权行为的直接责任及连带责任。其他媒体、网站或个人从本网转载时,必须保留本网注明的作品来源,并自负版权等法律责任。
  3. 如涉及作品内容、版权等问题,请在作品发表之日起一周内与本网联系,否则视为放弃相关权利。